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公开征求意见成税收政策出台前置条件意义重大

2014-06-08 10:32:22   来源:纪录网   评论

  日前,国家税务总局出台了《关于严格执行税收政策和管理制度出台前征求意见规定的通知》(以下简称《通知》),把公开征求意见作为税务部门规章和税收规范性文件出台的前置条件,对于提高我国税收立法的科学性、民主性又迈出了一大步。2010年以来,国家税务总局相继出台了《税收规范性文件制定管理办法》、《税务部门规章制定实施办法》等一系列制度规定,对税收立法、税收规范性文件的起草、审核、决定、公布、备案、清理等各环节进行了规范,明确税务部门规章、税收规范性文件的内容直接涉及公民、法人或者其他组织的重大切身利益时应当征求有关机关、组织、公民或者法人的意见。《通知》首次将征求意见作为税收立法的前置程序,对于强化上述制度的落实,维护纳税人合法权益意义重大。

 

  一、税收立法前征求意见符合《立法法》要求和宪法精神

 

  我国宪法明确规定,“中华人民共和国的一切权力属于人民”。2000年全国人大通过的《立法法》第五条规定,“立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,保障人民通过多种途径参与立法活动。”

 

  “一切权力属于人民”的原则既是我国政治制度的法理基础,也是我国社会主义国家性质的根本体现。人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会制定法律或授权国家机关制定法规政策。但是,受人民代表大会会议周期较长的影响,加上税收政策和管理制度繁多,人民代表大会难以直接、及时地参与每一次税收政策和管理制度的制定和修改。在税收政策和管理制度出台前征求意见可以在全民中掀起广泛地讨论,促使人民群众中的有识之士直接参与到法规政策的制定过程中,成为人民代表大会会议制度的有益补充。国家税务总局的这一举措,正与我国一切权利属于人民的宪法精神相一致,是贯彻这一精神的积极措施。

 

  二、可以弥补现阶段我国税收立法层级偏低带来的弊端

 

  我国现行税收立法,18个基本税种中仅有《个人所得税法》、《企业所得税法》、《车船税法》3个税种由全国人大立法,其他包括增值税、营业税、消费税在内的15个税种都是国务院制定的“条例”、“规定”等法规和规章。税收程序法中,仅有《税收征收管理法》由全国人大立法。

 

  现阶段,我国立法层级偏低会带来诸多问题:(1)部门意志明显。部门立法难以避免的一个问题就是在立法过程中过度体现本部门意志,立法一味地为部门业绩、政绩考核服务,为执法方便服务;(2)纳税人权益保障不足。纳税人或代表纳税人意志的群体在立法过程中无法发出自己的声音,纳税人的权益极可能被漠视;(3)各法规之间难以衔接。各机关自行制定税收政策和管理制度,造成目前税收法律实践中经常出现的不同法规的规定相冲突、不同地方税收政策不一致等现象,导致税法遵从难度加大。

 

  我国税法建设起步较晚,税制的完善需要一个逐步发展的过程。《通知》的出台,对在我国现有的税法体系下,在税收政策和管理制度的制定过程中纳入各部门、各阶层、各利益群体意见,一定意义上,可以弥补税收立法层级偏低带来的弊端。

 

  三、广泛征求意见是实现税收立法科学性、民主性的基本途径

 

  “海纳百川,有容乃大”,税收立法既要有税法专家学者的“顶层设计”,同时也需要广泛的听取各界人士的诉求,唯有此,才能实现税收法律、文件制定的科学性和民主性。

 

  法学大师霍姆斯曾说:法律的生命在于经验,而不是逻辑。法律的价值在于适用,法律从它诞生、实施的第一天起就要接受诉讼的司法考验。立法工作必须以法律实践为基础,着眼于解决实际问题。因此,具有深厚专业知识和丰富社会实践经验的涉税专业服务机构亦可发挥自身优势,积极参与到税收立法过程中。包括税务律师事务所、会计师事务所、税务师事务所在内的涉税中介服务机构一方面服务于广大的企业及个人纳税人,另一方面,也在积极协助国家机关提高纳税人的遵从度,对税法实施中出现的问题,能够从征纳双方出发进行分析问题,给出解决方案。作为中立的第三方,涉税中介服务机构从专业级实践出发,对立法提出意见,可以淡化立法中的部门利益。现阶段,我国税收政策和管理制度往往由财政、税务等主管部门负责法规草案的起草,容易造成立法中部门利益保护主义色彩明显,违背公平理念,造成纳税人权益受损,甚至带来各部门间利益争夺和冲突等严重等问题。在税收法规制度出台前公开征求意见,引入专业第三方的声音,可以避免上述问题,保障立法沿着公平、正义的方向进行。

 

  尤其,税务律师既通晓财税知识,同时又具有其他涉税服务人员不具备的法律思维和丰富实践技能,可以在税收立法中发挥更大的作用。在西方国家,税务律师通常作为中坚力量广泛参与到财税立法中去。我国税务律师目前发展迅速,也在积极的参与税收立法建议工作,近年来,北京市华税律师事务所多次参与到国家税收立法活动中,曾就《税收征收管理法修正案(征求意见稿)》、《关于我国加入<多边税收征管互助公约>时保留事项的建议》向国务院法制办、国家税务总局提交书面意见,参与了《美国税收与中国企业赴美投资税收问题研究课题》等跨境投资课题研究,撰写《关于北京市金融业税制改革及营业税改征增值税问题的调研报告》,《通知》的发布,也为税务律师事务所等涉税中介机构更大程度的参与税收立法提供了制度保障。

 

  国家税务总局发布《通知》,把公开征求意见作为税务部门规章和税收规范性文件出台的前置条件,是完善我国税收立法工作、切实保障纳税人权益的有力举措,是加速我国税收法治建设的推进器。要使这一政策落到实处,离不开广大人民群众和社会各界精英的积极参与。《通知》出台之后,社会各界应加强政策宣传,培养广大人民群众的权利意识和主人翁意识,提高各界人士参与税收立法的热情。

 

 

  (作者:刘天永,北京市华税律师事务所主任,全国律协财税法专业委员会副主任,中国政法大学法学博士,全国首批税务领军人才)

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