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中央一号文件的法务机会解读

2014-06-08 10:32:22   来源:纪录网   评论

  2014年1月19日,中共中央、国务院印发了《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》——这是21世纪以来指导“三农”工作的第11份中央一号文件,全文约1万字,共分8个部分33条。文件对于农村改革中的不少问题都有突破,本文将主要针对农村土地制度改革和农村金融创新方面作以法律解读。

 

  一、农村土地制度改革

 

  (一)农村土地承包政策方面

 

  1、改革背景及源起

 

  随着工业化、城镇化的迅速推进,农村青壮年劳动力大量进城,“谁来种地”成为发展现代农业难以绕开的话题。刚刚公布的2014年中央一号文件提出,“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”,农村土地承包权和经营权分离被正式提到农村土地制度改革层面。土地经营权从承包权分离,其实质是在倒逼改革,意在使市场发挥决定性作用,激发农村经济社会活力,此举亦被看作是通过改革对农民释放红利。

 

  2014年中央一号文件提出放活土地经营权,是土地承包经营权的二次分离。

 

  土地承包经营权包含“承包”和“经营”两个要素,由土地承包经营权派生出承包权和经营权。放活土地经营权,意味着承包人可以转包、出租等方式让与土地经营权,同时不改变土地承包关系。

 

  1978年,我国实行家庭联产承包责任制,承包经营权从农民集体土地所有权分离。1979年,联产承包责任制逐渐在全国推开。到1983年年底,全国绝大多数生产队采取了大包干的土地承包形式。这是土地承包经营权的一次分离。

 

  联产承包责任制充分调动了农民劳动的积极性,农业生产效率大幅提高,农地生产过程中的效率问题迅速被释放出来。

 

  如果说农村土地承包经营权结构的一次分离,是为了解决农地生产过程中的效率问题,那么,经营权从土地承包经营权二次分离,则是为了有效解决农地资源优化配置问题。

 

  土地承包经营权的一次分离是为了强化农民权利;二次分离是为了保护农民利益。随着城镇化进程的加快,大量农村劳动力向二三产业转移,农村社会结构发生了深刻变动。这种变动体现在,农业规模化经营要求土地流转,改变“人均一亩三分地”的土地细碎化现象;与此同时,很多农民担心承包经营权流转出去,无法要回,宁可撂荒不流转,严重影响了土地的资源配置效率。

 

  尽管承包土地细碎化并非土地承包制度本身所导致,但已然成为农村土地经营所面临的主要障碍之一——不仅浪费了耕地资源,还降低了农业劳动力和机械生产效率。

 

  2、改革的意义

 

  经营权与承包权分离,意在高效率地配置土地资源,从而推进农村土地规模化种植经营。土地承包经营权的二次分离是在农村经济不断发展背景下,适时调整土地产权关系,改善土地资源分配结构的内在要求,是农村生产关系适应生产力发展而产生的变革。

 

  承包经营权一次分离激活了农民的积极性,推动了农村生产力大解放;承包经营权二次分离将激活农地的灵活性,促使农村生产力发展再一次飞跃。

 

  在承包权更加稳固前提下,经营权流转满足了农民离土离乡或留土离乡诉求,有利于解决“地从哪来、地由谁种、地怎么种”问题,促进新型农业经营主体培育,更有效保护耕地红线。当然需要明确的是,无论承包经营权如何流转,土地所有权都属于农民集体,这个不能动;承包权都属于农民家庭。

 

  3、法律法规层面的保障

 

  标志着中国农地使用权改革进入法制建设新时期的时间节点是1998年,土地管理法修订通过,首次将农村土地承包30年不变的政策以法律形式固定下来。当年10月,中共中央十五届三中全会通过的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》,再次明确提出要坚定不移地贯彻土地承包期再延长30年的政策,同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规,赋予农民长期而有保障的土地使用权。

 

  2014年中央一号文件指出,稳定农村土地承包关系并保持长久不变。这意味着需要修改相关法律,将土地承包期再延长30年的政策固定为承包关系长久不变。

 

  另一个对制度设计提出新要求的现象是,截至2013年上半年,全国农户承包土地流转面积达到3.1亿亩,已占到家庭承包耕地面积的23.9%,其中近80%是以转包和出租等方式流转。在这些流转的土地中,有一部分是承包经营权一同流转;还有一部分是实质发生的承包权主体同经营权主体分离的流转土地,双方关系仅靠合同约定,易发生纠纷,权益保障程度低。

 

  因此,必须以法治的方式推进农村土地制度改革。当务之急是修改农村土地承包法和物权法有关内容,明确承包经营权、承包权和经营权的内容、性质、内涵及法律关系。强化承包经营权二次分离与集体建设用地入市、宅基地赋能等土地产权制度改革的系统性、协同性,确保改革红利最大释放。

 

  (二)农村集体经营性建设用地入市方面

 

  农村集体经营性建设用地,是指具有生产经营性质的农村建设用地,包括农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业、商业所使用的农村集体建设用地,如过去的乡镇企业用地。

 

  1、改革背景

 

  由于现行土地管理制度不够完善,建设用地外延式扩张,非市场配置、价格扭曲造成土地粗放利用,土地利益分配不公积累了社会问题。对此必须积极有为,以改革解决土地领域的深层次问题。

 

  2、农地入市条件

 

  农地入市有三个限定词,一是只有集体经营性建设用地才能入市,并不是集体所有的建设用地;二是要符合规划,即使取得土地使用权,建设也要符合规划;三是用途管制,必须在符合规划和用途管制的前提下,农村集体经营性建设用地才可以出让、租赁、入股。另外,集体的经营性建设用地入市,首先也要确权、确地,不能无证转让。

 

  根据我国《土地管理法》的规定,“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”,也就是说,在现行土地管理制度下,包括集体建设用地在内的所有农村土地均须通过征地转为国有建设用地后,才能入市。但该《决定》指出,在符合一定条件下,农村集体经营性建设用地可以实行与国有土地同等入市,同权同价。那么究竟需要满足什么样的条件,农村集体经营性建设用地才能入市呢?

 

  第一、农村集体经营性建设用地入市,必须要确权、确地,不能无证转让。农村集体建设用地土地确权,包括农村集体建设用地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权三个部分,根据《决定》的精神,农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,并不会改变土地的所有权或者使用权的性质,只有确权之后,才能保障集体和农民的收益和财产权益。

 

  第二、农村集体经营性建设用地入市,必须要符合规划。这里所说的规划应该包括城乡规划和土地利用总体规划。根据我国《城乡规划法》的规定,城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市和镇有权依法制定城市规划和镇规划,县级以上人民政府,可以根据当地农村经济社会发展水平,制定乡规划和村庄规划,任何单位和个人都应当遵守依法批准并公布的城乡规划,服从规划管理。土地利用总体规划是各级人民政府依法组织对辖区内全部土地的利用以及土地开发、整治、保护所作的综合部署和统筹安排。根据我国行政区划,规划分为全国、省(自治区、直辖市)、市(地)、县(市)和乡(镇)五级,即五个层次。上下级规划必须紧密衔接,上一级规划是下级规划的依据,并指导下一级规划,下级规划是上级规划的基础和落实。城乡规划和土地利用总体规划之间是相互衔接的。由此可见,在我国现行体制下,要进行任何项目建设,包括农村集体经营性建设用地入市在内(因为入市之后肯定要进行项目建设),符合城乡规划和土地利用总体规划是前提条件;

 

  第三、农村集体经营性建设用地入市,必须要符合用途管制。根据我国《土地管理法》第四条“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划,规定土地用途,将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量,对耕地实行特殊保护。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。” ,土地按用途分类是实行用途管制的基础;土地利用总体规划是实行用途管制的依据;农用地转为建设用地必须预先进行审批是关键。一方面,现有的农村集体经营性建设用地,土地用途是符合法律规定的,而且不需要办理农用地转用手续,在符合规划的情况下,是可以入市的;另一方面,如果项目地块土地用途符合现行的城乡规划和土地利用总体规划,但现状并非集体经营性建设用地,需要将农用地转为建设用地的,必须经过法定的审批手续。

 

  3、法律法规层面的保障

 

  一号文件要求尽快制定试点办法,其实能够入市的集体经营性土地有限,试点的结果出来才能决定法律修不修,怎么修。符合规划的集体经营性建设用地入市和国有土地同地同权,必须对《土地管理法》进行非常重大的修改。另外,不涉及法律法规的改革鼓励地方积极试点,涉及法律法规修改的,地方不能自行试点,必须通过一定程序得到授权。

 

  (三)农村宅基地管理制度

 

  1、改革背景

 

  按现行制度规定,农村村民一户只能拥有一处宅基地,面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。但在实践中,这一标准并未得到有效执行,农村宅基地存在不少问题。例如,超标准占用宅基地现象十分突出,造成了宅基地对耕地资源的大量挤占;闲置宅基地现象大量存在,造成土地资源极大浪费;宅基地使用权权能单一,限制了宅基地对于农民的财产属性和功能。

 

  2、改革的方向和途径

 

  第一,加强宅基地管理,严格“一户一宅”和宅基地面积上限控制政策,真正杜绝“一户多宅”、“一宅超限”等多占宅基地现象。

 

  第二,加强宅基地复垦,严格杜绝宅基地闲置,把闲置宅基地全部复垦为耕地。

 

  第三,对农村宅基地进行确权登记颁证,向农户颁发具有法律效力的宅基地权属证书,建立完善的宅基地使用权统一登记体系。

 

  第四,扩展宅基地使用权权能,通过选择若干地区试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,使宅基地使用权具备充分的物权权能。

 

  (四)征地制度改革

 

  1、改革背景及涉及内容

 

  我国现行征地制度存在征地权行使范围过宽、征地补偿标准低、征地程序不合理、征地安置途径单一等多重缺陷。据国土资源部有关专家表示,2014年将在全面总结各地征地实践经验的基础上,不断完善现行征地制度,缩小征地范围,进一步规范征地程序,着力于建立完善多元保障机制。

 

  2014年中央一号文件第20条意见明确提出要加快推进征地制度改革,具体包括:缩小征地范围,规范征地程序,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制;抓紧修订有关法律法规,保障农民公平分享土地增值收益,改变对被征地农民的补偿办法,除补偿农民被征收的集体土地外,还必须对农民的住房、社保、就业培训给予合理保障;因地制宜采取留地安置、补偿等多种方式,确保被征地农民长期受益;提高森林植被恢复费征收标准;健全征地争议调处裁决机制,保障被征地农民的知情权、参与权、申诉权、监督权。

 

  文件中关于缩小征地范围的提法其实并不新鲜,2012年国土部就已经明确提要缩小征地范围,让明显属非公益性的用地退出征地范畴。实际上,我国《土地管理法》第二条第四款早就规定:“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”也就是说,征地只能限于公益目的,这在我国《宪法》第十三条和《物权法》第四十二条中也有所体现。问题是,目前不少地方还存在以各种名义圈占农民土地的现象,特别是以新农村建设的名义进行商业开发的“挂羊头卖狗肉”等违法征地行为,更是屡见不鲜。对于此类征地行为,本身就是违法的,其中的征地程序自然也是漏洞百出。2014年中央一号文件强调将缩小征地范围,规范征地程序,保障被征地农民的知情权、参与权、申诉权、监督权,恰恰说明征地实践中在这些方面存在严重缺失。

 

  2、法律法规层面的保障

 

  对于征地农民的保障,则是征地矛盾的核心所在,也是所有征地冲突的症结。征地过程中为什么会纠纷不断,甚至酿成诸多血案?农民往往对土地征收抱有强烈的抵触情绪,原因就在于土地是农民的命根子,所谓“有地的才叫农民,没地的叫无业游民。”国土部官员也注意到,大多数农民不是反对征地,而是因为权利不能得到有效保障。从补偿安置的角度,国家法律和政策虽然规定了对被征地的农民进行补偿,但这些补偿能否落实还是一个问题;更重要的是,从笔者所接触的被征地农民来看,即使征地补偿看起来很合理,被征地的农民也存在一个普遍的担忧——现在虽然拿了补偿款,但是失去了赖以谋生的土地,将来怎么生存?会不会坐吃山空?子孙后代又靠什么吃饭?长远的发展还是没有保障。政府将农民的土地“买断”,随后的土地产生的增值便与农民无关,而失地的农民就只能自求多福了。

 

  因此,如果中央一号文件的上述意见能够真正得到落实,在征地过程中做到合理保障农民的住房、社保、就业培训,并增加留地安置等方式以确保被征地农民能够长期受益,相信对于广大的被征地农民而言,才是真正的福音。

 

  (五)农村土地制度改革涉及的法律法规的修改问题

 

  在2014年中央一号文件中,有4次提到推动修订相关法律法规,其中有3次出现在“深化农村土地制度改革”这一章节。这意味着必须以法治的方式推进改革,这也是土地制度改革的突破口。

 

  一号文件要求的政策,需要修改土地管理法第63条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”;也和宪法第10条规定的“城市土地属于国家所有”相冲突;而“允许土地承包经营权向金融机构抵押融资”,则不仅要修改土地法律法规,还要修改担保法。

 

  对于土改中的法律修改工作,国家可能通过三种方式进行,一是中共中央向全国人大常委会提出修法建议。二是借鉴上海自贸区的做法,在一定时期内不实行某些法律,根据结果最终决定如何修改。三是在局部地区突破个别法律法规的限制进行试点。

 

  目前有关部门正在清理土地改革会涉及的法律法规,根据这个确定试点的范围和内容,不涉及法律法规的改革鼓励地方积极试点,涉及法律法规修改的,地方不能自行试点,必须通过一定程序得到授权。涉及到重大的法律修订,必须先慎重稳妥地推进试点,一号文件要求有关部门抓紧研究制定这方面的试点方案,只有试点的结果才能决定相关法律修不修、怎么修。凡此种种,都不是短期内可以完成的。

 

  因此中央一号文件指出,要因地制宜、循序渐进,不搞“一刀切”、不追求一步到位,允许采取差异性、过渡性的制度和政策安排。

 

  二、农村金融制度创新

 

  1、改革背景

 

  当前,在我国农村的部分地方和领域,金融服务重叠和服务空白的问题同时存在,充分发挥商业性金融、政策性金融、合作性金融和其他金融组织的共同作用,广泛开展互补互利性合作,不仅可以取长补短,实现错位经营,共同进步,而且可以极大地提高农村金融的供给能力和服务水平。

 

  在我国农村金融市场上,面对多元化、多层次的农村金融需求,发展农村金融是一项系统工程,需要多方参与、形成合力。任何一家金融机构都不可能“包打天下”。《意见》除了强化农业银行、邮政储蓄银行、农业发展银行等传统金融机构服务“三农”职责之外,还明确提出“支持由社会资本发起设立服务‘三农’的县域中小型银行和金融租赁公司”“培育发展农村合作金融”“推动社区性农村资金互助组织发展”等改革条款,全面构建出了一个多层次、广覆盖、可持续的现代农村金融体系。

 

  2、存在的问题

 

  农村金融改革中,抵押物问题的解决是关键。允许土地经营权向金融机构抵押融资,推进农民住房财产权的抵押、担保,使农民最大的资源发挥效用,改变了以前缺乏抵押担保物的状况,是有效解决农民“贷款难”问题的突破口。《意见》指出,要赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。

 

  此外,今年的中央一号文件还提出,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。赋予农民对落实到户的集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。将农民家家都有的土地经营权,变成“三农”金融服务的“信用证”,无疑增加了农民的致富渠道。这是保障农民财产权利、促进农村发展、实现社会公平的重要抓手,也是更好地保障农民的金融权利、使他们获得发展资金的重要举措。

 

  有效防范和化解支农服务风险是实现农村金融商业可持续的前提。因为我国农业生产受自然灾害影响较大且范围广泛,风险损失率高。针对这一情况,《意见》明确提出要加大农业保险支持力度。包括:提高财政保费补贴比例、开展特色优势农产品保险、扩大保险范围和覆盖区域、鼓励开展互助合作保险以及推进巨灾风险分散机制等等。随着农业保险制度的逐步完善,农业生产经营风险的逐步降低,金融资源流向“三农”的正向激励效果将会逐步显现。

 

  《意见》还针对农业经营体制,提出了一系列改变城乡二元结构的措施,涉及加快构建新型农业经营体系,推进家庭农场、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。整体来看,农业规模化、产业化、专业化、现代化趋势日渐显现,产业化龙头企业将日渐增多。这样通过“产业联动、以大带小”,金融机构在帮助龙头企业解决资金供应的同时,将会带动产业链条上的农民致富和小微企业发展,放大金融服务“三农”的效果,从而发挥巨大的杠杆和扩散效应。

 

  另外,《意见》提出了“深入推进农村精神文明建设”,随着乡村治理机制改善、信用环境建设范围拓展,农村金融生态环境有望进一步优化。

 

  3、改革的途径及着手

 

  在加快农村金融制度创新方面,“中央一号文件”着重提出通过积极发展村镇银行,支持小额贷款公司,完善地方农村金融管理体制等方式发展新型农村合作金融。

 

  (1)调整村镇银行持股比例

 

  “中央一号文件”要求,积极发展村镇银行,逐步实现县市全覆盖,符合条件的适当调整主发起行与其他股东的持股比例。支持由社会资本发起设立服务“三农”的县域中小型银行和金融租赁公司。

 

  适当调整主发起行与其他股东的持股比例,主要是为了发挥各方的积极性。如果其他股东对业务更熟悉并且愿意持有更多股份,适时调整村镇银行持股比例以适应股东的自主选择。

 

  (2)完善小额信贷融资渠道

 

  “中央一号文件”提出,对小额贷款公司,要拓宽融资渠道,完善管理政策,加快接入征信系统,发挥支农支小作用。

 

  目前小额信贷公司只可以利用自有资金进行放贷,如果商业银行对小贷公司进行贷款视同统一的企业贷款,而不是同业借贷,而且对小贷公司的贷款有一个最高的贷款比例,这样很多小贷公司就会抱怨。小额贷款的公司注册资本金比较少,由于不能吸储,单靠股东自有资金来源,就显得有点捉襟见肘。

 

  对于拓宽小贷公司融资渠道,未来可以提高从商业银行借款比例,或者发债,经营比较好的公司也有希望IPO。事实上,此前江苏已有一家小贷公司成功在美上市。

 

  对于加快介入征信系统,一方面,小贷公司的数据可以进入征信系统;另一方面,小贷公司可以利用征信系统的数据,这个很有必要。中国零售和小微企业融资困难,最重要的原因就是征信系统不完善。

 

  (3)完善地方金融管理体制

 

  此外,“中央一号文件”还提出,发展新型农村合作金融组织。培育发展农村合作金融,不断丰富农村地区金融机构类型。

 

  文件并对此作出限定:“坚持社员制、封闭性原则,在不对外吸储放贷、不支付固定回报的前提下,推动社区性农村资金互助组织发展。”

 

  现在有些金融机构已经是地方审批,严格来说并不是由人民银行审批,所以,由地方审批就应由地方进行监管。“十八届三中全会也鼓励发展新型农村合作金融机构,意味着除了农信社,还会有新的金融机构出现,这些新出现的金融机构应由地方监管。”

 

 

  (作者:吕小标,河南文丰律师事务所)

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